ICS Policy brief 2020 - Obsservatório da Qualidade da Democracia

7 6 O desenho organizacional do conselho de ministros com- preende o Primeiro-ministro e os ministros que atuam com autonomia para assegurar a execução eficaz do programa do governo. A lei fundamental portuguesa não define quantos ministros ou outros elementos deve ter cada governo. Antes, confia-se na ponderação do primeiro-ministro e na sua capa- cidade de gestão, tendo em conta o programa do governo e o equilíbrio necessário para a gestão da “coisa pública”. Encon- tra-se, assim, considerável variabilidade quanto à dimensão dos 22 executivos do período democrático. Com efeito, os executivos liderados por Santana Lopes e o segundo mandato de António Costa (em funções desde 2019) foram compostos por 19 pastas ministeriais. Em ambos os casos, estes governos apresentam uma estrutura orgânica com número de ministérios superior à média de ministros inaugurais dos 22 governos (16 ministros). Em sentido oposto, podemos destacar o governo liderado por Pedro Passos Coe- lho, como o executivo historicamente mais pequeno. Da pro- messa eleitoral, ao programa de governo aprovado pelo par- lamento – a destacar a necessidade de redução de custos e de criar uma estrutura eficiente no funcionamento do governo – viria a resultar uma estrutura organizativa composta por apenas 11 ministérios. Note-se, contudo, que estes números reportam-se às pastas ministeriais criadas na lei orgânica aprovada à data de início de funções do executivo. O governo mais pequeno da história do período democrático terminou a sua legislatura com 15 pastas ministeriais. Com efeito, as sete alterações à lei orgânica deste governo acrescentariam o Ministério da Presidência e dos Assuntos Parlamentares; o Ministério Adjunto e do Desenvolvimento Regional; um Vice- -primeiro Ministro e o Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia. É necessário recuar até aos anos 80 para se encontrarem executivos com dimensão inferior à média. É o caso dos gover- nos de coligação liderados por Mário Soares (1978) Sá Carnei- ro (1980), Pinto Balsemão (1981). Em geral, parece haver uma tendência para que os governos monopartidários minoritá- rios tenham maior número de pastas ministeriais inaugu- rais (uma média de 16.6 ministérios), com os governos de coli- gação a apresentar um número médio ligeiramente inferior (15.4 pastas ministeriais). É da competência exclusiva dos executivos a legislação quanto à sua própria organização e funcionamento . É assim que, depois de constituído o governo, é emitida a lei com a sua orgânica. Esta lei estabelece a criação ou extinção Apenas cinco governos constitucionais previam original- mente a existência de um vice-primeiro ministro. A estes deve somar-se o primeiro mandato de Passos Coelho (2011- 15) que, dois anos após a tomada de posse do governo, atri- buiu esta pasta a Paulo Portas. Na altura, Portas abandonava o ministério dos Negócios Estrangeiros, ficando com a respon- sabilidade da coordenação económica. De uma forma global, trata-se de uma posição claramente mais presente em gover- nos de coligação. Excetua-se, neste contexto, a nomeação de Eurico de Melo durante o governo liderado por Cavaco Silva (87-91). Além disso, deve ser destacado que esta pasta não é exercida isoladamente, tratando-se de ministros que gerem outras importantes pastas como o Ministério da Defesa Nacio- nal; ou o Ministério dos Negócios Estrangeiros, pasta que Dio- go Freitas do Amaral ocupou durante o governo de Sá Car- neiro. O exercício desta pasta isoladamente, sem acumulação com outras pastas é apenas identificado durante os executivos liderados por Pedro Passos Coelho. Em termos sociodemográficos, as pastas de coordenação tendem a ser ocupadas por homens – com Maria Luís Albu- querque (Ministra do Estado e das Finanças durante o XIX Governo Constitucional); Maria Leitão Marques e Mariana Vieira da Silva (como Ministras da Presidência e Moderniza- ção Administrativa durante o primeiro mandato de António Costa; e no segundo caso como Ministra de Estado e da Presi- dência no segundo mandato); e Manuela Ferreira Leite, como ministra do Estado e das Finanças do executivo de Durão Barroso. As remodelações governamentais tendem a afetar conside- ravelmente menos os detentores destas pastas (Ministério do Estado; Ministério Adjunto, Ministério da Presidência e Vice- -Primeiro Ministro). Enquanto a proporção de remodelações governamentais ascende aos 32% considerando os ministros de ministérios ou a atribuição de novas designações a alguns ministérios. Das 475 pastas ministeriais analisadas (incluindo remodelações), cerca de 25% representam a criação de novas pastas ministeriais (Figura 2). A “ inovação ” na organização do funcionamento do governo parece estar associada à alternân- cia partidária completa no executivo, com uma média de 8 novas pastas ministeriais criadas nestes cenários. O maior número de novas pastas é identificado nos governos de Guter- res, Pinto Balsemão e Santana Lopes. O funcionamento do aparelho do executivo inclui, frequen- temente, pastas ministeriais responsáveis pela coordenação transversal entre vários ministérios , assegurando o acom- panhamento das medidas interministeriais apresentadas no programa do governo. Este “centro governativo” nem sempre teve uma pasta ministerial associada. Até ao segundo manda- to de Cavaco Silva (1987-91), não existia uma pasta ministerial específica, ficando sob a alçada do Primeiro-ministro, minis- tros de Estado ou secretários de Estado. De uma forma global, nas últimas duas décadas (desde o segundo mandato de António Guterres), a proporção de pas- tas que asseguram a coordenação entre políticas e decisões de diferentes ministérios, por forma a promover a eficácia governativa, tem-se mantido constante. No mandato de Pedro Passos Coelho, em 2011, a proporção destes ministérios em função do total do elenco governativo ascende aos 32%; com a proporção mais baixa (4%) a ser identificada no executivo de Mário Soares, nas vésperas da adesão à Comunidade Econó- mica Europeia. sectoriais, em 25% as remodelações governamentais incidem sobre os detentores destes ministros distinguidos com uma posição hierarquicamente mais distinta no funcionamento interno do executivo. MINISTROS Um dos pontos mais salientes do perfil dos ministros portu- gueses prende-se com o elevado nível de habilitações acadé- micas que caracteriza a elite ministerial. Com efeito, em 22 governos, apenas é possível encontrar quatro ministros sem um diploma universitário. O número de ministros com for- mação de carácter pós-graduado também é bastante signifi- cativo ao longo de todo o período em análise, sendo possí- vel identificar uma tendência cada vez mais acentuada para o recrutamento de ministros com formação ao nível de mestra- do e doutoramento. Figura 3 – Nível educativo dos ministros (percentagens) DESENHO ORGANIZACIONAL DO CONSELHO DE MINISTROS Figura 1 – Tipos de pastas dos Governos Inaugurais (frequências) Figura 2 – Novas pastas ministeriais (frequências))