ICS Policy Brief 2018 - Observatório da Qualidade da Democracia

3 Antes de avançarmos para a análise dos dados, convém fazer um breve retrato da organização do poder local demo- crático em Portugal, com enfoque no papel das Assembleias Municipais nesse modelo de organização. As Autarquias Locais têm assumido um papel importante no desenvolvimento das comunidades locais e na consolida- ção da democracia em Portugal. Tratam-se de pessoas colecti- vas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses legítimos das populações respec- tivas. Os órgãos representativos do município são a Assem- bleia Municipal e a Câmara Municipal, o primeiro detentor de poder deliberativo, o segundo de poder primordialmente executivo (mas também deliberativo) e (formalmente) respon- sável perante o primeiro. Ambos os órgãos são eleitos direta- mente pelo voto popular e ambos têm um presidente que os representa. Este modelo de organização do poder local democráti- co português, anómalo no quadro Europeu, encerra duas especificidades: • Em primeiro lugar, a Câmara Municipal é duplamente um órgão executivo e deliberativo, o que acaba por condicio- nar a função de apreciação e fiscalização da Assembleia Municipal, pela discussão e deliberação prévia dos prin- cipais assuntos do município em sede de Câmara Muni- cipal. Mesmo em relação aos principais instrumentos de gestão e às decisões estruturantes para o município, cuja eficácia jurídica carece de aprovação pela Assembleia Muni- cipal, tais como, as grandes opções do plano e a proposta de orçamento, as taxas e regulamentos municipais, e os planos e demais instrumentos estratégicos necessários à prossecução das atribuições do município (Artigo 24.º da Lei n.º75/2013, de 12 de setembro), o processo de delibe- ração acaba por se consagrar numa mera formalidade na maioria dos municípios, não havendo, portanto, surpresas quanto às decisões e opções avançadas previamente pelo Executivo. • Em segundo lugar, não obstante se tenha procurado asse- gurar uma composição tendencialmente plural e a presen- ça da Oposição política em ambos os órgãos municipais, através de um sistema eleitoral de representação propor- cional segundo o método de Hondt, na prática, as pequenas formações políticas e sobretudo os grupos de cidadãos elei- tores têm sido bastante penalizados na conversão de votos em mandatos (Freire e Lisi 2015), o que tem proporciona- do, com bastante frequência, maiorias absolutas de um só partido nas Câmaras Municipais (Meirinho 2015). A esta enorme estabilidade política de que os executivos gozam, está também associada uma forte personalização do poder (Oliveira 1996) e uma fraca alternância (que, aliás, originou a necessidade de limitar, por lei, o número de mandatos consecutivos que podem ser exercidos pelos presidentes de câmara e de junta de freguesia). A combinação destes fac- tores enfraquece o papel das Assembleias Municipais e em particular da Oposição na democracia local. O “presidencialismo” herdado do municipalismo corporati- vo, acabou por constituir a regra da organização administra- tiva das câmaras municipais (Oliveira 1996). Não obstante este modelo de organização do poder local democrático tenha pro- duzido, ao longo dos anos, os efeitos desejados em termos de governabilidade dos municípios, na prática, também acabou por permitir a cristalização de redes clientelares de governa- ção, abuso de funções, desgoverno e desrespeito pelos direi- tos da Oposição. Ao enorme poder, que goza o Presidente da Câmara e o seu Executivo, contrapõe-se-lhe, do ponto de vis- ta da arquitetura institucional do poder local democrático, um órgão deliberativo com fracos poderes de representação, influência nos processos de decisão e de responsabilização política. Embora a principal função das Assembleia Municipais, como de qualquer órgão parlamentar, seja a de representar os interesses dos cidadãos e dos grupos de interesse na vida polí- tica do município, essa competência é exercida em condições materiais muito exíguas. A maioria das Assembleias Munici- pais não tem orçamento próprio e o seu staff é disponibiliza- do pela Câmara Municipal apenas para as tarefas de organiza- ção e de assistência técnica durante as sessões parlamentares. Apenas um numero limitado de Assembleias dispõe de web- site próprio e raramente são criadas páginas pessoais e atri- buídos endereços de correio electrónico aos seus membros e/ ou comissões. A capacidade de influência nos processos de decisão local, através do direito de iniciativa na apresentação de propostas é pura semântica. A deliberação mais importante que este órgão exerce é a votação do Orçamento e do Plano Pluria- nual de Investimentos, e que o Executivo acaba muitas das vezes por desvirtuar ao longo da sua execução. As reuniões de Assembleia Municipal andam a reboque da agenda do Exe- cutivo e as deliberações que ocorrem por força das competên- cias de apreciação e fiscalização do órgão deliberativo, nada mais são do que legitimações à posteriori de decisões já toma- das em sede de reunião de câmara. 2. TRAÇOS GERAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO DO PODER LOCAL DEMOCRÁTICO EM PORTUGAL: O PAPEL DAS ASSEMBLEIAS MUNICIPAIS Ao enorme poder, que goza o Presidente da Câmara e o seu Executivo, contrapõe-se-lhe [...] um órgão deliberativo com fracos poderes de representação, influência nos processos de decisão e de responsabilização política